Pelabuhan merupakan infrastruktur fasilitas pelayanan publik dalam mendukung armada pelayaran niaga nasional dalam sistem transportasi nasional Indonesia yang mempunyai peran penting dan strategis sebagai tulang punggung mewujudkan wawasan nusantara, dan sebagai fasilitator dan penggerak pengembangan perdagangan dan perekonomian nasional.

Selama beberapa dasawarsa terakhir ini pelabuhan berkembang cukup pesat namun belum terencana dengan baik sehingga menjadi tidak optimal, terjadi biaya tinggi dan mengganggu kelancaran perkembangan transportasi laut, yang sebenarnya adalah  peluang besar dalam hubungan pembukaan lapangan kerja, perluasan lapangan usaha dan pendapatan negara. Oleh karenanya peran pelabuhan harus dilaksanakan dengan sebaik-baiknya bagi kepentingan bangsa dan negara, serta dapat menempatkan RI di tempat terhormat dan diperhitungkan dalam perdagangan dunia.

Pelabuhan berperan sebagai pendukung (husbandry) armada pelayaran niaga nasional, dan armada pelayaran niaga nasional yang kuat adalah pendukung utama daya saing pelabuhan nasional dalam bersaing dengan pelabuhan-pelabuhan negara-negara tetangga.
       
Saat ini penyelenggaraan pelabuhan untuk pelabuhan yang telah mempunyai kemampuan pengembangan dengan keuangan sendiri saat ini yang dilaksanakan oleh PT (Persero) Pelabuhan Indonesia (Pelindo) dan perusahaan industri besar seperti Pertamina, Krakatau Steel, Petrokimia Gresik, Pupuk Kaltim, dan BUMN lain termasuk perusahaan minyak lepas pantai dan pertambangan lainnya (Freeport, Arutmin, Newmont dan lain-lain). Sedangkan penyelenggaraan pelabuhan untuk pelabuhan yang belum mempunyai kemampuan pengembangan dengan keuangan sendiri, masih dilaksanakan oleh Pemerintah yaitu Kantor Pelabuhan yang adalah Unit Pelaksana Teknis dari Direktorat Jenderal Perhubungan Laut, Departemen Perhubungan RI.

Pasal 22 ayat (2) UU Pelayaran menyebutkan bahwa “Pelabuhan umum diselenggarakan untuk kepentingan pelayanan masyarakat umum”. Pelayanan masyarakat umum disini adalah masyrakat umum yang terbatas karena tidak semua masyarakat dapat bebas keluar masuk pelabuhan dalam rangka keselamatan dan keamanan. Urusan yangberhubungan dengan pelayanan masyarakat baik umum maupun umum terbatas adalah merupakan tugas dan fungsi pemerintahan, bukan badan usaha Perseroan Terbatas yang lebih banyak berorientasi pada mengejar keuntungan.

Revisi UU No. 22 tahun 1999 menjadi UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah semakin  menegaskan tugas dan kewenangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah Propinsi, Kabupaten/Kota. Pelabuhan sebagai salah satu sarana transportasi memerlukan penanganan yang terpadu baik antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah maupun antar Pemerintah Daerah. Karena pelabuhan mencakup permasalahan-permasalahan yang sangat luas, khusus (lex specialis) dan strategis  bagi kepentingan bangsa dan negara maka penyelenggaraan pelabuhan diatur dan diselenggarakan bersama Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Lex specialist karena pelabuhan merupakan wilayah terbatas yang berfungsi sebagai pintu gerbang yang mengakomodasi kapal berbendera negara.

Dalam rangka pengembangan pelabuhan, Pemerintah Daerah berkewajiban untuk mengembangkan kawasan industri dan perdagangan, serta sentra-sentra ekonomi lainnya yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat luas, kelancaran aktifitas di pelabuhan dalam rangka memperlancar kegiatan arus muatan keluar dan masuk pelabuhan serta fasilitas penyangga sistem kepelabuhanan.
Secara universal, Penyelenggara Pelabuhan (Port Regulator) di negara-negara maritim lainnya adalah badan pemerintahan yang diberi tugas khusus untuk menyelenggarakan pelabuhan yang dikenal dengan institusi Otorita Pelabuhan (Port  Authority). Sebagai contoh: New York Port Authority, London Port Authority, Port of Singapore Authority, Tokyo Port Authority. Di Indonesia juga pada awalnya pelabuhan diselenggarakan oleh badan pemerintahan (Havens Directie).

Badan yang menyelenggarakan pelabuhan diharapkan merupakan kepanjangan tangan dari pemerintahan. Oleh karenanya badan ini dapat merencanakan dan bertanggung jawab atas realisasi tata ruang kawasan pelabuhan dan kawasan di sekitar pelabuhan. Dengan demikian pelabuhan tidak akan bermasalah dengan akses jalan atau kereta api ke pelabuhan seperti apa yang terjadi saat ini. Demikian juga dengan penyediaan kawasan pergudangan dan kawasan industri pendukung pelabuhan di sekitar kawasan pelabuhan.

Pada awalnya dalam penyelenggaraan pelabuhan, terminal dioperasikan atau dikuasai (bukan dimiliki) oleh perusahaan pelayaran yang melayani rute-rute tetap (liner service) dalam negeri dan luar negeri seperti PT. Pelni, PT. Djakarta Lloyd, PT. Samudra Indonesia, PT. Trikora Lloyd, PT. Gesuri Lloyd, PT. Sangsaka, PT. Sriwijaya, PT. Abadi Line, PT. Perindo, dan lain-lain, dimana perusahaan-perusahaan pelayaran tersebut adalah perusahaan-perusahaan milik negara dan milik swasta.

Pengoperasian terminal pelabuhan dimaksud diatas diperlukan untuk:

1. melaksanakan peran pelabuhan sebagai pendukung (husbandry) untuk kapal-kapal mereka,
2. membuat kepastian jadwal pelayaran (produk perusahaan pelayaran) kapal-kapal mereka, dan
3. menggunakan asas manfaat timbal balik (reciprocal) dalam membuat perjanjian kerjasama internasional dengan perusahaan-perusahaan pelayaran asing.

Hal tersebut terjadi pada masa lalu (sebelum Inpres No. 4 tahun 1985 tentang kelancaran ekspor komoditi non migas dan Paket November tahun 1988 yang antara lain memuat ketentuan-ketentuan deregulasi dan debirokratisasi pelayaran).

Dalam perkembangan selanjutnya terjadi pengalihan kegiatan di terminal (bongkar muat) yang semula merupakan bagian dari rezim pelayaran menjadi rezim pelabuhan dengan satu-satunya penyelenggara pelabuhan yaitu PT. (Persero) Pelabuhan Indonesia yang selanjutnya dalam paper ini disebut “Penyelenggara pelabuhan yang diusahakan”.

Akibatnya :

1. Pelayanan kapal di pelabuhan kurang efisien karena terjadi birokrasi yang lebih panjang daripada sebelumnya.
2. Waktu tunggu kapal di pelabuhan semakin lama sehingga perusahaan pelayaran sangat dirugikan karena biaya operasi akan lebih besar tetapi Penyelenggara Pelabuhan yang diusahakan akan semakin mendapat keuntungan.
3. Terjadi permainan dalam permintaan fasilitas sandar kapal.
4. Terminal operator oleh Penyelenggara Pelabuhan yang diusahakan diserahkan pengelolaannya kepada perusahaan bongkar muat (PBM) tertentu dan bukan kepada perusahaan pelayaran dimana sebelum diambil alih oleh Penyelenggara Pelabuhan yang diusahakan semua fasilitas terminal ditangani oleh Perusahaan pelayaran sebagai terminal operator dalam melancarkan angkutan lautnya sehingga waktu tunggu kapal di pelabuhan diatur sesingkat-singkatnya dan seefisien mungkin.

       
Dampak dari kondisi tersebut adalah bahwa pelayaran  nasional yang menyelenggarakan trayek tetap dan teratur menjadi sangat terpuruk dan tidak mendapatkan kesempatan mengoperasikan atau menguasai/memanfaatkan terminal untuk kebutuhan mereka, sedangkan Pelayaran tersebut adalah pendukung pengembangan ekonomi di daerah terpencil.

Selain itu masih terdapat lagi kerugian akibat biaya tinggi di pelabuhan seperti THC (Terminal Handling Charge) dan transhipment di negara tetangga. Biaya THC dikenakan oleh Perusahaan Pelayaran asing sebagai akibat dari terjadinya ketidaklancaran pelayanan di pelabuhan utama di Indonesia rata-rata sebesar US$ 230 juta per tahun.
 
Adapun transhipment di negara tetangga terjadi karena:

1. Indonesia tidak memiliki fasilitas pelabuhan laut dalam (deep sea port) sementara kapal yang keluar masuk memiliki kapasitas semakin besar
2. Pengaturan Bill of Lading barang-barang eksport dilakukan oleh agen kapal-kapal asing. 

 
Dengan kelemahan karena 2 butir diatas, maka terjadilah  kerugian negara sebagai akibat dari salah urus di bidang  pelabuhan di Indonesia sebagai negara maritim yang berbentuk kepulauan terbesar di dunia, yang selama ini kurang mendapat perhatian khusus dari Pemerintah.

Penyusunan aturan-aturan yang berkait dengan kepelabuhanan hendaknya dilandasi dengan  fakta-fakta yang dihadapi pada saat ini dengan memperhatikan kepentingan para pemangku ekonomi di pelabuhan (stakeholder),  untuk tujuan pemerataan dan kesejahteraan masyarakat serta mendukung pemerataan pembangunan di wilayah seluruh NKRI dan juga sesuai dengan jiwa yang tertuang dalam amandemen Konvensi Internasional tentang SOLAS 1974 dan UU Anti Monopoli.

Pembaharuan perundang-undangan juga diharapkan sedapat mungkin menghindari pengembangan perundang-undangan yang tidak mendukung kegiatan ekonomi kerakyatan dan merugikan kepentingan nasional. Sebaliknya pembaharuan perundang-undangan harus berkemampuan untuk memanfaatkan kontribusi pelaku usaha berikut investasinya secara efektif bagi pembangunan daerah dalam kerangka  pembangunan nasional yang berkesinambungan serta mampu mengantisipasi kondisi dalam kurun waktu jauh ke depan dengan konsisten tanpa mengabaikan kepentingan masyarakat.

Dalam posisi ini sistem pelayaran telah berkolaborasi dengan sistem kepelabuhanan menjadi model yang lazim dianut oleh rezim-rezim perundang-undangan tentang pelayaran di negara lain dimana Indonesia sudah sangat jauh tertinggal dengan sistem kepelabuhanan tersebut. Dinegara-negara tersebut sistem kepelabuhanan telah diarahkan sebagai instrumen untuk mendukung tumbuhnya sistem pelayaran dan tumbuhnya sistem di daerah pendukungnya (hinterland) termasuk sistem distribusi dan konsolidasi sebagai instrumen yang sangat vital bagi pengembangan ekonomi regional.

B. Permasalahan

Sehubungan dengan latar belakang tersebut, paper ini mencoba menyajikan solusi untuk merumuskan RUU Kepelabuhanan yang dapat mengembangkan kemampuan pelabuhan nasional dalam melaksanakan perannya sebagai infrastruktur maritim. Untuk dapat melakukan analisa yang tepat fakta-fakta masa lalu dan saat ini serta kebutuhan yang akan datang dan perbandingan penyelenggaraan pelabuhan di negara-negara lainnya.

Masalah utama yang perlu dijelaskan menyangkut keterpurukan industri pelayaran nasional dan kepelabuhanan nasional yang meliputi:

• Pengaturan;
• Kelembagaan dan Penyelenggaraan;
• Benchmarking.